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PARA QUE O PARPA RESULTE!
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| 4. CONDICIONALISMOS |
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Uma das inconsistências mais notórias reside no sentido de propriedade na elaboração do PARPA ou dos PRSPs. De acordo com as instituições do sistema de Bretton Woods as estratégias são definidas pelos governos sem condições impostas pelos doadores. É um facto que a experiência de Moçambique na elaboração do PARPA demonstrou não terem sido impostas condições para a sua elaboração. O Governo desencadeou o processo, fez os estudos que foi possível fazer e apresentou ao FMI e ao Banco Mundial o seu Programa de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta. É verdade que não há condições, mas há condicionalismos.13 Wolfensohn referia-se a eles como “a tensão entre o sentido de propriedade do processo por parte do País e os requisitos do IDA e do FMI ao terem de verificar se o conteúdo das estratégias desenhadas pelo País constituem uma base válida para os empréstimos concessionais destas instituições e para o perdão da dívida".14
4.1 Primeiro condicionalismo
O primeiro condicionalismo que é imposto refere-se à leitura sui generis do Banco e do FMI sobre o que são governos maus e governos bons, os classificados como países qualificáveis para o perdão total da dívida. Se os senhores do perdão da dívida consideram que um país tem um governo mau a dívida não é perdoada, consequentemente, o apoio necessário para a redução da pobreza não é disponibilizado. Mas o que é um governo mau? Obviamente que é um governo onde haja corrupção e drenagem de capital pelas elites governantes para consumo supérfluo em qualquer canto do mundo, ou seja governos que actuam contra os seus próprios constituintes. Mas, para as instituições de Bretton Woods também é considerado mau governo, todo aquele que não liberalizar os preços agrícolas, não aceitar a livre circulação de capitais ou não ter como dado adquirido que os mercados tendem para a perfeição e se auto-regulam. Conclusão, governo que apesar de não ser corrupto cometa o pecado de não aceitar as normas neo-liberais é considerado um mau governo e a sua dívida externa não lhe é erdoada.15
É na aplicação do juízo de valor sobre o desempenho do país que surge o modelo do Banco Mundial para o desenvolvimento rural. O modelo foi dado à estampa em 1997 e tem servido de guia para os PRSPs dos países onde a população pobre é, basicamente, agrária.16 Ele é composto pelos seguintes elementos:
- so agricultura privada forte e competitiva, mostrando-se uma certa simpatia pela agricultura familiar e tendo implícita a necessidade de desenvolvimento tecnológico;
- garantias de que não há distorções nos mercados de produtos, insumos e financeiros, deixando-se estes operar livremente e não se discriminando a agricultura na política fiscal;
- investimento público em infra-estruturas económicas e sociais, na saúde, nutrição, educação e planeamento familiar;
- adopção de métodos descentralizados, participativos e não discriminatórios da mulher.
IIndependentemente da maior ou menor validade de cada uma das suas componentes nos contextos particulares de cada País, o problema com este modelo é o estipular o que não se deve fazer (distorções do mercado), que métodos se devem seguir (participativos e não discriminatórios), onde se devem investir os fundos que irão disponibilizar (infra-estruturas e capital humano) e o actor onde se deve apostar (empresa privada agrária), mas não diz como!
É evidente que a não menção não foi por esquecimento, mas deriva do postulado neo-liberal que o mercado (se perfeito) irá colocar o capital onde os retornos estiverem assegurados e tenderem a aumentar, não sendo necessário adoptarem-se quaisquer outras medidas senão deixar o mercado operar sem distorções.
4.2 Segundo condicionalismo
ThO segundo grande condicionalismo está relacionado com a insistência de que os mercados estão isentos das relações sociais que se estabelecem através do capital. As consequências na aplicação deste pressuposto teórico quando da formulação dos PRSPs, são três. Primeiro, partir-se do princípio que o investimento seja em que sector for, terá efeitos multiplicadores que irão contribuir para a redução da pobreza absoluta. Segundo que há uma perfeita mobilidade inter-sectorial dos capitais que irá, mais tarde ou mais cedo, beneficiar os pobres, desde que as oportunidades surjam e haja bons projectos. Terceiro, que o mercado financeiro assenta exclusivamente na perfeita convertibilidade entre activos e capitais, sejam eles dos pobres ou dos ricos.
A prática porém demonstra que nenhuma destas premissas normativas se coaduna com a realidade. O caso de Moçambique é exemplar nesse domínio. O País tem sido hábil em atrair investimentos em particular para o sector dos recursos energéticos. Os empreendimentos relacionados com a produção de alumínio, ferro e aço com aproveitamento do gás natural e da barata energia hidroeléctrica, adicionados ao acordo recentemente assinado no domínio do titânio, são exemplos evidentes da falta dos tais efeitos multiplicadores sobre os pobres a curto e médio prazos. As condições especiais requeridas pelos investidores em relação às isenções de pagamento de direitos, às facilidades fiscais e aduaneiras e à exportação de capitais, aliado ao reduzido número de postos de trabalho criados, faz prever que os efeitos multiplicadores ainda irão demorar muitos anos a chegar aos 70% dos cidadãos que vivem em condições de pobreza absoluta. Moçambique não é um caso excepcional, já por várias vezes se verificou existir um “time lag” entre o investimento e os resultados bastante prolongado e por essa razão nas décadas de 1970 e 1980 falava-se de “safety nets” para minimizarem os efeitos negativos sobre as camadas mais desfavorecidas da população. Porém, na década de 1990 tudo isto foi abolido, passando a ser tabu a sua menção quando da preparação dos PRSPs.17
Aquando da formação do capital à escala nacional este orienta-se para o sector onde o lucro é maior e a mais curto prazo, sendo, portanto, pouco provável que tenha influência directa sobre os pobres. Ou seja, a desejável mobilidade entre o sector energético e o sector agrário, onde se encontram e donde dependem os pobres, está fora de hipótese. Por seu turno, no sector agrário moçambicano, os poucos investimentos de que há conhecimento estão relacionados com o abate e comercialização das florestas indígenas, sem serem acompanhados de processamento industrial nem de iniciativas no domínio da silvicultura. Na área agrícola, com a louvável excepção da cultura e indústria açucareira, que usufrui de medidas de protecção, nenhum outro investimento de vulto se fez sentir até hoje. Foi preciso haver protecção para que o sector atraísse investimento. Onde havia boas ideias mas não havia qualquer forma de protecção, como foi o caso do caju, não houve investimentos.
A contradizer o terceiro pressuposto da elaboração dos PRSPs, está a enorme dificuldade em se estabelecer a ligação entre a poupança dos pobres e os investimentos dos ricos. Ao contrário dos ricos, nem sempre os activos dos pobres são plenamente convertíveis em capital, há um conjunto de activos que são indispensáveis para garantir a reprodução social e, como tal, são retidos comoreserva.18 TTrata-se da casa, da terra, dos instrumentos de trabalho, da bicicleta e de outros que, pela sua natureza, são indispensáveis à actividade produtiva da família rural, não podendo constituir, portanto, colateral ou garantia na obtenção de crédito. Face a isto e perante as limitações advenientes do pressuposto da perfeita convertibilidade entre activos e capitais, dificilmente os pobres têm acesso à poupança dos ricos e estes à dos primeiros. Conclusão desenvolve-se um sistema financeiro dual sobre o qual se torna impossível passar-se à formação de capital à escala nacional e se aumenta a dependência, senão mesmo à exclusividade, do investimento em capital estrangeiro em detrimento do nacional.
4.3 Terceiro condicionalismo
O terceiro grande condicionalismo prende-se com o pressuposto de que o desenvolvimento conduz, obrigatoriamente, à nuclearização da família e à mercantilização das relações individuais. Por que nos países do Norte o padrão de assentamento foi o da urbanização e da crescente mercantilização das relações inter-pessoais e, por vezes, até no seio da família, não se pode ter como dado adquirido que o mesmo venha a acontecer nos países em vias de desenvolvimento. As dinâmicas sociais e as elevadas taxas de crescimento populacional não acompanhadas pela oferta de postos de trabalho, as limitações ao transito de pessoas entre países africanos e a ausência de concentração de terras (pelo menos por ora), as experiências negativas da hiper-urbanização no Norte e a relação funcional das sociedades africanas com a terra, são factores que, possivelmente, irão influenciar a adopção de um padrão de assentamento menos concentrado e, portanto, mais interdependente das relações sociais.
OPor outro lado, o surgimento de uma classe capitalista baseada nas relações de parentesco via Estado que hoje se verifica em todo o continente, faz crer que o desenvolvimento irá conduzir ao reforço das interdependências familiares e de grupo em lugar da nuclearização da família. Tal como aconteceu no Japão, as relações no interior das famílias alargadas das elites africanas saem reforçadas pela acção do Estado na formação de uma classe capitalista, processo este que se intensifica à medida que a globalização aumenta. Trata-se de uma fenómeno de defesa de grupo perante um desafio comum com o qual o cidadão se dentifica.19
Uma das mais importantes implicações teóricas do questionar deste pressuposto é aceitar-se a existência de racionalidades colectivas em paralelo com a racionalidade individual. Não se trata, a meu ver, de se opor uma racionalidade a outra ou de se estabelecer uma hierarquia de tipo sucessivo ou ainda de se questionar a incrustação ou não da economia na sociedade, como o fez Polanyi, mas sim de elaborar sobre esta outra racionalidade e as interacções que se estabelecem entre elas com o desenrolar do processo de desenvolvimento.
No contexto normativo as implicações práticas foram evidentes durante a década de 1990 no domínio da terra. O reajustamento estrutural baseou a sua política de terra na teoria evolucionária dos direitos de propriedade da terra. Esta teoria suporta que sempre que, simultaneamente, a população e as actividades do mercado aumentam a disponibilidade da terra diminui, aumentando os conflitos e, consequentemente, é exigida uma melhor definição dos direitos de propriedade. Na sua componente normativa estipula que os direitos de propriedade devem ser garantidos pelo Estado através da titulação individual. Uma vez titulada individualmente a terra, os custos de transacção diminuem e aumenta a eficiência económica das empresas, assim o mercado de terras desenvolve-se o que irá ter como consequência a convertibilidade entre a terra e o capital e, como tal, a melhoria do mercado financeiro20
EA evidência empírica recolhida durante a década 1990, veio a demonstrar que a aplicação desta teoria no continente africano, teve contornos não previstos e, acima de tudo, pôs em causa os próprios pressupostos teóricos. A racionalidade individual não apenas não é exclusiva como também acarreta desvantagens para os mais pobres e para as mulheres chefes de família. Verificou-se ainda que não existe uma correlação positiva entre a terra titulada e o desembolso do crédito e que o mercado de terras que floresceu, estava de tal forma distorcido pela intervenção do Estado que chegou-se a por em causa a própria segurança alimentar dos pobres e a tão desejada estabilidade política e social.21 O mercado não passa, exclusivamente, pela convertibilidade dos activos com o capital, mas também pela convertibilidade destes com as redes de obrigações sociais. Mas nem por isso porém, o Banco Mundial deixou de insistir na titulação individual como condição para a erradicação pobreza absoluta22
4.4 Quarto condicionalismo
TO quarto e último grande condicionalismo quando da elaboração dos PRSPs prende-se com a imposição do positivismo estruturalista à escala global, fenómeno que usualmente é apelidado por globalização. Mas não só se é obrigado a seguir uma lógica positivista, como também se exige o que Pascal chamou de “esprit géométrique”, referindo-se à necessidade dos economistas de usar apenas um número reduzido de variáveis, de criar hipóteses com base em correlações repetitivas e de ter como dado adquirido que os seres humanos agem segundo programas precisos e repetitivos.23
Quando hoje nas universidades discutimos com os nossos estudantes toda a problemática da análise pós-estruturalista, da necessidade da incorporação da mudança nos modelos normativos, da inclusão das explicações culturais nos modelos analíticos e da integração do imprevisível ou do caos pela inter-acção dos efeitos nos postulados, surge-nos na parte subdesenvolvida do globo a coacção dos quadros lógicos, das árvores dos problemas e das metodologias dedutivas participativas.
Voltando a Pascal o desejado “esprit de finesse”, definido como “a capacidade de se aperceber da presença e da importância de um número infinito de variáveis, muitas das quais não podem ser nem medidas nem definidas; (...) [a capacidade] que sabe reconhecer a elevada frequência de associações de tipo não linear, (...) que exclui relações rigorosas de causalidade e (...) que se apercebe e sabe ter em conta (...) o irracional na aventura humana"24, é negado tanto aos governos como aos intelectuais, tanto aos profissionais como aos cidadãos que participam na elaboração dos PRSPs.
Esta cruzada pela hegemonização de uma única forma de pensar, de elaborar e de agir está intimamente relacionada com o chamado processo de consulta da sociedade civil e o modelo universal de democracia que acompanha os PRSPs. Dizem as instituições do sistema de Bretton Woods que o PRSP ou o PARPA deve ser acompanhado de um processo de consultas tão amplo quanto possível.25 TOs doadores da União Europeia mandam os seus funcionários para ver se realmente as consultas estão e como estão a ter lugar, a sociedade civil26 nternacional faz seminários e encomenda estudos para debater o que se deve dizer nas consultas e para garantir que os pobres, os verdadeiros pobres, estão a ser consultados.27
Sobre quatro pontos há divergências metodológicas. Primeiro sobre a natureza das consultas. A insistência nas consultas surge na sequência das críticas à exclusividade das metodologias quantitativas de medição monetária da pobreza. Para contrabalançar foram adoptadas metodologias qualitativas que permitissem capturar a percepção e a vivência da pobreza pelas próprias populações ao nível local.28 A nossa crítica vai em direcção aos binómios criados entre métodos quantitativos – medição monetária e métodos qualitativos – abordagens participativas dedutivas. Há métodos quantitativos que também permitem mensurar-se a vivência dos pobres pelos próprios pobres que não têm, obrigatoriamente, de tudo reduzir à quantificação monetária, da mesma forma que há métodos qualitativos que não são tão dependentes do discurso ideológico do entrevistado quanto os participativos.29 A rigor o que está em causa é a não aceitação do raciocínio teórico a-lógico na formulação dos problemas e a tentativa de encontrar metodologias que possam, mais facilmente, integrar a opinião dos pobres na estrutura do sacrossanto pensamento lógico-dedutivo da filosofia da ciência ocidental.
Segundo, nada obsta que o Banco Mundial ou qualquer outra instituição façam as consultas que acharem necessárias30, hcontudo as consultas não podem legitimar nem substituir os processos de negociações com os governos e destes com a sociedade civil e o sector privado dentro do País. Estar a querer substituir a negociação ao nível nacional e internacional por um exercício de reflexão conjunta é manifestação da arrogância positivista sobre as opções a tomar.
Terceiro, as consultas não pode ser o argumento para que os PRSPs não tenham de ser aprovados pelos respectivos parlamentos nacionais. Dizer que o PARPA é matéria do executivo e não do legislativo, ainda que tenha algum tipo de enquadramento legal, é coarctar os direitos de uma instituição democrática de soberania nacional. Tal é demonstrativo do “esprit géométrique”, onde a dívida é tratada como um problema meramente contabilístico excluindo-se a sua dimensão política no momento presente e social para as gerações futuras.
LPor último, as consultas estão sendo impostas como paliativo para a discussão de um problema de fundo relacionado com a governação e com o sistema democrático. O Banco Mundial insiste que a questão da governação se limita à descentralização, transparência e ausência de corrupção em nome da eficiência económica e da redução dos custos de transacção. Contudo o problema da governação, em países onde os partidos políticos estão longe de serem o veículo por excelência da intervenção política dos cidadãos, é bem mais complexa do que uma leitura menos atenta pode dar a entender. Nestes países a governação está intimamente relacionada com o exercício do direito sem ser exclusivamente através do Estado, com a corporização da sociedade civil, em suma, com os papéis relativos das democracias participativa e representativa.
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Footnotes:
- IMF&IDA. 2000. Poverty Reduction Strategy Papers – Progress in Implementation. mimeo.
- ibid. p. 5.
- IVeja-se a propósito o artigo de David Dollar acima citado.
- World Bank. 1997. Rural Development: from vision to action. Washington
- Kanbur, R. 2001. Economic Policy, Distribution and Poverty: the nature of disagreements. Cornell University.
- Negrão, José. 2000. Cem Anos de Economia da Família Rural Africana; Promédia.
- Veja-se a propósito a consciência social perante o “affirmative action” na África do Sul e a tolerância social face ao capitalismo negro. A projecção social sobre determinados indivíduos é patente em expressões quotidianas como, “é um dos nossos”ou “conseguimos chegar lá”.
- Platteau, Jean-Philippe. 1996. The Evolutionary Theory of Land Rights; Development and Change; Oxford.
- Negrão, José. 2002. Political Economy of Land & Resources; Pan-African Programme on Land and Resources Rights; CASS & American University of Egypt. Pela primeira vez na História de África surgiram “absentee landlords” africanos, devido à desastrosa intervenção do Banco Mundial no domínio fundiário durante a década 1990.
- Deininger, Klaus e Feder, Gershon. 2002. Land Institutions and Policy: Key messages of the Policy Research Report; preliminary version presented in Kampala.
- Cipolla, Carlo. 1993. Introdução ao Estudo da História Económica; Edições 70.
- ibid. p. 22.
- Pessoas, grupos ou instituições que têm um interesse, responsabilidade, compromisso sobre um determinado assunto ou programa de acções, como intervenientes, implementadores, beneficiários / afectados, financiadores ou simples auscultadores. in: GoM. 2001, p.93
- Entende-se por sociedade civil, toda a forma organizacional de cidadãos, sujeita a uma estrutura comummente reconhecida pelos mesmos e cuja adesão se caracteriza por ser de livre e espontânea vontade. Esta definição procura capturar o sentido de Gramsci da Sociedade Civil, ao incorporar o associativismo de classe ou de grupos profissionais como sejam, por exemplo os sindicatos e as lideranças do cooperativismo.
- Palha de Sousa, César. 2002. PARPA / PRSP process and civil society involvement in Mozambique. Cruzeiro do Sul.
- ver Oppenheimer, J. & I. Raposo. 2002. A pobreza em Maputo; MTS/Depart. Cooperação; Lisboa
- Entre os métodos quantitativos fora do money metrics, destacam-se as metodologias relacionadas com network analysis, e entre os métodos qualitativos baseados em corpos teóricos analíticos, são de mencionar, por exemplo, os seguidos pela antropologia económica.
- Lutamos durante anos para, pelo menos, nos ouvirem e agora vamos recusar ser ouvidos?!” comentava-se em Kampala quando da semana de consultas do Banco Mundial com o Continente Africano, a propósito de se sabotar ou não esta iniciativa. Por seu turno, argumentou-se contra a indispensabilidade de o Banco ter de consultar os pobres e os sem-terra, pois tal significaria reconhece-lo como um governo-global e eximiria os governos da sua função de negociadores à escala nacional.
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